数字经济以平台为核心组织，利用数据、算力和算法，有效组合国际国内要素资源，促进供给侧与需求侧精准对接，提高供需适配性，从而形成需求牵引供给、供给创造需求的动态平衡。通过构建数智化的产业链、供应链和创新链形成数字产业生态，提高内循环质量，打通内循环和外循环堵点，形成畅通的双循环系统。是构建新发展格局的关键突破口。
作者：王晓红，中国国际经济交流中心信息部副部长、教授、博士生导师；谢兰兰，中国国际经济交流中心战略部副教授
一、数字经济成为拉动我国经济增长的主引擎
数字经济是以使用数字化的知识和信息作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术（ICT）的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动。从广义角度看，依托数字技术衍生的经济形态都可纳入数字经济范畴，大致分为三个层次：
第一层是核心层，包括研发、生产和制造信息通信技术（ICT）的部门，是数字经济的技术基础；第二层是由数字技术创造的新经济形态，如数字服务、平台经济等；第三层是被“数字化”的各种经济活动，主要是传统产业数字化转型。
平台是数字经济的核心组织，是大量离散市场要素集聚整合的关键环节和数字经济活动的重要依托，通过与参与者共享信息、利用大数据进行低成本、高效率的供需匹配、交易撮合，将生产和消费、产品和服务有机结合。平台规模越大集聚整合的市场要素越多，用户规模越大对市场主体的降本增效作用越显著。数字经济是我国实现弯道超车重塑国际经济竞争新优势的关键领域，在构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中具有重要战略作用。
随着互联网、物联网、工业互联网、云计算、大数据、人工智能、区块链等网络数字技术快速创新，并加速在各行业不断渗透和广泛应用，推动了生产方式、消费方式、生活方式、政府治理方式和公共服务提供方式等颠覆性创新和深刻变革，也为我国在数字经济时代重构信息化、数字化、智能化的产业链、供应链和创新链体系，提高全球价值链分工层次，重塑国际竞争新优势创造了有利条件。疫情加速了全球数字经济强势崛起，也为我国在数字经济时代实现弯道超车创造了历史机遇。应把构筑数字经济新优势作为高质量发展的重要抓手，在核心关键技术、新型数字基础设施、数字产业化、产业
数字化、数字经济监管治理、数据要素市场培育、数字经济国际合作等方面系统推进数字经济强国战略。发挥超大规模市场优势和完备的产业链优势，打造具有国际竞争力的数字产业链、供应链和创新链体系，通过数字赋能推动产业结构升级，提高国内大循环质量，畅通国内国际双循环，加快构建新发展格局。
（一）数字经济在减缓经济下行、稳增长中发挥重要作用
一是数字经济增速高于GDP水平。根据中国信通院相关数据，2005—2019年我国数字经济增加值由2.6万亿元增长到35.8万亿元，占GDP比重由14.2%提升至36.2%（图1）。按可比口径计算，2019年我国数字经济名义增长15.6%，高于同期GDP名义增速7.85个百分点；高于同期第一产业增速6.8个百分点、第二产业9.79个百分点、第三产业6.54个百分点。2005—2019年我国数字经济规模增长12.7倍，年复合增长率20.6%，而同期GDP增长4.3倍，年复合增长率12.6%。数字经济在我国经济中贡献度显著提升，2014—2019年保持在50%以上，2019年高达67.7%。
二是数字产业化实现量质齐增。中国信通院数据显示，2011—2019年我国数字产业增加值由2.96万亿元增至7.1万亿元，年均增速11.56%，占GDP比重由6.3%提高至7.2%。数字产业价值链层次不断提升，电信业和电子信息制造业占比由2011年的70%下降至40%左右，软件业和互联网行业占比由30%上升至60%左右。
三是产业数字化水平快速提升。信息通信业快速发展有力支撑了我国的传统产业数字化转型。中国信通院数据显示，2011—2019年我国产业数字化增加值由6.53万亿元增加至28.8万亿元，年均增速高达20.38%，GDP占比由13.9%上升至29%。
四是数字经济有效对冲了疫情对经济增长的负面影响。2020年数字经济展现出强大的抗击疫情冲击能力和发展韧性，并在精准防控、物资保障、生活保障、复工复产等抗疫环节发挥了关键作用。与此同时，通过疫情这一非制度性设计，实现了数字技术创新和应用场景融合双轮驱动，生产和消费的数字化边界快速拓展，大数据实现供需精准匹配有效提高了经济大循环水平和质量。由于数字经济保持高速增长有效对冲了经济下行压力，使我国经济实现“V”型反转，以2.3%的优异成绩成为2020年全球唯一实现正增长的主要经济体。疫情以来，数字经济始终保持高速增长。2020年信息传输、软件和信息技术服务业增加值增长16.9%，居各行业领先水平；高技术制造业增加值增长7.1%，高于同期规上工业增速4.3个百分点。在整体制造业投资下降的情况下，高技术制造业投资增速达11.5%，特别是5G、工业互联网等新型基础设施加速建设，加快推动传统产业转型步伐。2020年全国网上零售额达11.76万亿元，同比增长10.9%，其中实物商品网上零售额达9.76万亿元，同比增长14.8%，占社会消费品零售总额的比重接近1/4。
（二）新业态新模式的大规模应用，推动数字经济强势崛起
新冠肺炎疫情急剧扩大了新业态新模式的应用场景，加速推动了在线办公、在线教育、在线医疗、网络购物、网络金融、数字娱乐等新业态新模式的大规模应用，推动数字经济强势崛起。
其一，在线办公。2019年我国远程办公人数仅530万人，2020年增加至3.46亿人，占整体网民的34.9%。越来越多的企业开始建立远程办公机制，远程办公模式逐渐为企业常态化应用，2020年下半年的增长率高达73.6%。疫情助推云视频会议的井喷式增长，也促进了远程办公软件的规模化应用，如腾讯会议、钉钉等。各级政府、学术机构、企业等大多采用网络视频会议，用户使用数量是上年的10倍。服贸会、进博会及各种国际峰会、论坛等均采用线上线下结合方式进行。据统计，企业微信服务用户数量由2019年的6000万人增至2020年的4亿人，同期钉钉企业使用数量超过1700万家。
其二，在线教育。2019年我国在线教育用户规模仅2.61亿人，2020年增加至3.42亿人，增长31%。疫情加速了教育信息化进程。疫情期间，我国全日制在线教育平台新增数量超过100个，截至2020年2月，全国30多个省、300多个城市的学校加入阿里钉钉在线学堂，约覆盖全国5000万学生；中国大学慕课平台对接近1200所高校、近7000名老师的慕课教学服务，开通课程9000门。截至2020年11月，全国中小学联网率达99.7%，2020年1—10月在线教育企业新增8.2万家。
其三，在线医疗。2020年，我国在线医疗用户规模达2.15亿，占整体网民的21.7%。平安好医生、阿里健康和好大夫等平台诊疗咨询量同比增长20倍，处方量增长近10倍。疫情期间在线问诊成为重要的诊治手段。截至2020年10月，全国有900多家互联网医院，550多家二级以上医院可以提供线上服务。
其四，网络购物。截至2020年12月，我国网络购物用户规模达7.82亿人，较2020年3月增长7215万人，占整体网民的79.1%。截至2020年12月，网上外卖用户规模达4.19亿人，较2020年3月增长2103万人，占整体网民的42.3%。
其五，数字娱乐。截至2020年，我国网络游戏用户规模达5.18亿人，占整体网民的52.4%；网络游戏市场销售收入2786.87亿元，增长20.71%。2020年移动游戏市场销售收入2096.76亿元，增长32.61%，占游戏市场整体收入比重达75.24%。网络直播用户规模6.17亿人，占整体网民的62.4%；网络视频用户规模9.27亿人，占整体网民的93.7%。
其六，网络金融。截至2020年，我国网络支付用户规模8.54亿人，占整体网民的86.4%。艾媒咨询预测，疫情加速了消费服务线上化，驱动移动支付场景的拓展及用户移动支付习惯的强化，未来移动支付交易规模将在用户规模及支付频率上升的驱动下持续增长。支付宝数据显示，2019年6月—2020年6月期间，通过支付宝平台完成的总支付交易规模达118万亿元，其中国际总支付交易规模达6219亿元。疫情加速了金融业线上对线下业务的替代，银行、证券、保险纷纷推出线上服务。证监会数据显示，疫情期间通过互联网渠道进行的证券交易超过95%。
其七，社交媒体。截至2020年，微博月活用户增量5.21亿人，日活用户2.25亿人，微信月活用户达9亿人；我国31个省（区、市）均已开通政务机构微博，各级政府共开通政务头条号82958个，开通政务抖音号26098个。
（三）数字企业呈现出较好的成长性
“2020年中国新经济企业500强”评价结果显示，500强企业普遍实现高增长，营收年均增速达79.6%。分行业看，与数字技术融合程度越高，企业的成长速度越快。如占比最高的先进制造业企业（占比51.2%）年均增速达99%；依托互联网进行消费场景模式创新的新型生活性服务活动年均增速高达106%。其次，民营企业成为数字经济发展的主力。500强企业中民营企业有426家，占比高达85%，榜单前50名中的80%为民营企业。此外，许多数字企业在短时间内能够进行大规模扩张且业务内容丰富精细，如新网银行2017年成立仅一年业务范围就覆盖全国近310个大中城市，客服数量超过1600万。
二、数字经济是构建新发展格局的关键突破口
数字经济以平台为核心组织，利用数据、算力和算法，有效组合国际国内要素资源，促进供给侧与需求侧精准对接，提高供需适配性，从而形成需求牵引供给、供给创造需求的动态平衡。通过构建数智化的产业链、供应链和创新链形成数字产业生态，提高内循环质量，打通内循环和外循环堵点，形成畅通的双循环系统。
（一）数字经济不断释放新的市场潜力
1. 数字经济新业态新模式创造大量新需求
随着数字技术不断向生产和消费领域渗透，促进生产和消费边界不断拓展，在线教育、无人接触、直播带货、网络文娱等新业态、新模式正在被消费者普遍采用并不断释放消费潜力。疫情催生了大量“无人接触”的数字经济消费新场景，服务型机器人、无人超市、AR试衣、无人机配送等场景逐步转化为商业应用。汽车4S店、房地产开发商和房产中介升级线上服务，推出VR看房看车服务等；从日用品、农产品到产业、老字号、非遗产品、文化旅游产品等各类直播带货场景大量出现。以抖音为代表的新兴网络文娱用户规模和消费黏性同步提高，2020年抖音日活用户达6亿人，同比增长50%。后疫情时代，数字化生存逻辑将对未来消费模式产生深远影响。淘宝、京东改变了购物模式，支付宝、微信改变了支付模式，滴滴出行、共享单车改变了出行模式，美团、饿了么改变了用餐模式，等等。消费者日益习惯在数字空间进行消费、娱乐、社交等活动，这些都将不断拓展更加丰富多元的数字消费新空间，创造新经济的增长点。
2. 平台经济带来显著的长尾市场效应
平台突破了时空限制，使商品储存、流通、展示的场地和渠道足够宽广，销售成本大幅下降，尤其使小众需求、销量不高的产品扩大市场份额，与主流产品市场份额相当甚至更大，即众多小市场汇聚可产生与主流相匹敌的市场能量。数字化平台为长尾市场创造了盈利空间，众多中小微企业能够拓展市场宽度和挖掘市场深度，在不断细分领域中找到生存空间。2020年微信小程序实物商品交易增长154%，其中商家成交额（GMV）增长255%，快消品、零售渠道、时尚品牌通过小程序分别增长490%、254%和216%。2020年企业微信连接用户数超4亿人，活跃用户数超1.3亿人。
（二）数字企业成为自主创新的重要引领者
1. 数字企业正在引领我国自主创新的发展方向
近年来，数字企业在创新投入、创新能力和创新组织方式上不断突破，技术创新、产品创新、服务创新、商业模式创新加速发展。《2020中国新型创新企业榜》公布的前50名新型创新企业均为数字企业，涵盖数字化新基建、新型互联网企业、新兴半导体等领域，覆盖AI服务商、文娱、新零售、网络安全、物联网、在线教育、云计算、机器人、智能家居、金融科技、区块链、智能驾驶、新能源汽车等诸多行业领域，越来越多的新兴行业通过数字技术创新呈现出持续成长势头。
2．技术出口反映出数字企业自主创新能力不断提升
2019年我国技术出口前10大行业占我国技术出口金额的比重高达79.06%（表3），这10大行业都具有较高的数字化程度，除信息通信技术（ICT）制造业和服务业外，其他行业都是率先进行数字化转型的传统行业，如交通运输设备制造业、专用设备制造业、通用设备制造业、医药制造业、电气机械及器材制造业等，表明数字企业已经成为我国自主创新的主体。
3. 数字化平台通过“蒲公英效应”，实现新技术扩散和产业化
平台具有新技术转化为通用技术的能力，从而成为培育新技术、新产业、新业态和新模式的载体。如华为公司携手全球技术伙伴在AI、云计算、5G等领域联合创新。目前华为云技术合作伙伴有2000多家，有2500多个伙伴在鲲鹏、昇腾等10个技术方向通过5000多次技术认证，其中通过鲲鹏认证的1100多家主要是基于鲲鹏的应用软件企业，鲲鹏社区开发者已超过200万人。华为还利用全球40多个开放实验室开放了ICT底层技术，立足打造5G+智慧场景等数字生态。微信小程序开放了官方组件、官方UI素材及开放接口能力，打通了超过12亿用户的通道，已有超过200万开发者加入微信小程序开发，覆盖200多个行业，日活用户超过4亿人。
（三）数字企业成为贸易创新的重要载体
随着云计算、大数据、人工智能等数字技术广泛运用于跨境贸易的各环节，贸易数字化进程不断加快，驱动跨境电商不断转型升级。以阿里巴巴国际站为代表的一批跨境电商平台企业不断拓展功能，创新外贸业态和模式，由平台实现跨境货物贸易逐步向外贸综合服务领域延伸，形成了货物贸易和服务贸易全链条融合发展的新一代跨境电商范式，也称为“数字化新外贸”。这一模式以全链路跨境贸易平台为核心，形成衔接生产商、供应商、批发商、分销商、零售商、消费者、物流、金融、信息机构及政府监管部门的生态系统，不仅包括跨境商品流通，还包括与之相关联的物流、金融、信息、支付、结算、征信、财税等配套服务，高效透明的通关、收汇、退税外贸综合服务，以及信息化、数字化、智能化的新型监管方式和新的国际规则体系。通过一站式跨境供应链服务体系，真正形成了跨境B2B交易从商机到履约的闭环，买卖双方可以在全链路跨境贸易平台完成担保交易。
跨境电商成为拉动对外贸易增长的新动力。2015—2019年通过海关跨境电商管理平台的进出口总额增长4.17倍，年均复合增长率50.79%；2017—2019年出口规模增长1.8倍，年均复合增长率67.49%；进口规模年均复合增长率27.37%（图4）。海关统计数据显示，2020年我国跨境电商进出口1.69万亿元，增长31.1%。其中，出口1.12万亿元，增长40.1%；进口0.57万亿元，增长16.5%；通过海关跨境电商管理平台验放进出口清单达24.5亿票，增长63.3%。随着我国跨境电商平台综合服务能力增强，数字化新外贸等新型贸易方式促进“双循环”战略发展的作用将进一步加强。
（四）超大规模平台具有数字基础设施和公共产品属性
1. 超大规模平台已经成为重要的数字基础设施
首先，云计算、大数据、人工智能、区块链及衍生的大量关键核心数字技术由平台研发，逐渐发展为通用性技术，并作为数字基础设施对企业、政府等部门提供。如阿里云、腾讯云、百度云、华为云等为企业和政府提供云服务器、云数据库、云存储等服务。其次，超大规模平台提供了大量具有公共产品属性的服务。这些服务已经超越了商业范畴为全社会所用，并增加了社会福利。如在线支付平台，交易频率最高的移动支付平台是微信，2020年用户使用微信支付的比例为92.7%。交易金额规模最大的是支付宝，截至2020年6月30日支付宝月活用户高达7.11亿元。这些大规模在线支付平台已经成为我国金融基础设施体系的一部分，向社会提供普惠金融服务。又如视频会议平台（腾讯会议、网易云会议等）、在线教育平台（钉钉）搭建的网络平台承担了面向社会和教育行业的公共服务，平台开发的微信等即时通讯工具、电子邮箱等已成为公众和企业的主流通讯手段。再次，平台聚集的数据资源为优化社会公共服务提供重要支撑。在撮合交易过程中，平台沉淀了海量数据资源，可以发挥服务社会生产生活的效能。如百度地图的慧眼平台、出行云平台、交通云平台推动交通数据交换共享，为政府改善城市交通、用户提高出行效率提供数据支持。
2. 数字化平台具有公共服务平台属性
在疫情防控过程中，平台企业发挥了不可替代的作用。如在疫情防控方面，工信部借助全国16亿手机用户数据迅速采集到全国人流动向信息，基于大数据技术实现了疫情实时大数据采集体系、新冠肺炎确诊患者相同行程查询工具、湖北籍游客定点酒店查询、发热门诊地图等。腾讯发布的“全国发热门诊地图”覆盖357个城市，可查询发热门诊医院11637家，1960家医疗救治定点医院。发热门诊地图累计访问过亿人次，调用次数超过10亿次。在物资保障方面，数字化平台通过供需匹配有效解决了防疫物资信息不对称。如腾讯看点上线“全国口罩预约购买信息查询”工具，聚合全国107个城市的口罩预约购买平台信息，实时显示当日开放平台数量、售卖平台、开售时间、口罩类别、限购次数等具体信息。数字化物流平台通过运力整合、配送调度等方式保障了抗疫物资运输。如京东物流发挥供应链物流能力和技术优势，积极进行内外部物资统筹、公铁空运力整合等资源对接，全国七大区域联动，保证应急物资合理统筹、有序运输、及时送达。疫情期间，采用“无接触配送”的订单占整体单量的80%以上。在线教育渗透率短时间大幅提升。如中国大学MOOC平台为全国受疫情影响延期开学的高校提供免费服务，企鹅辅导、有道、好未来、猿辅导等在线教育公司免费开放在线授课平台，满足用户的学习需求。疫情期间使用腾讯课堂在线学习的师生人数较同期增长近128倍。在线问诊平台有效解决了线下医疗资源紧张的问题，腾讯健康、阿里健康、平安好医生等多个平台开展线上义诊和名医直播。复工复产方面，远程办公、线上招聘、远程会议等无接触办公管理模式普遍应用，腾讯会议、钉钉、华为云Welink、金山办公、二六三等企业都提供了免费不限时视频会议服务。
（五）数字企业成为创造就业的重要载体
就业是扩大内需和提高需求侧质量、畅通国内大循环的基础。数字经济是我国吸纳新增就业的重要渠道。随着数字产业化领域业务范围迅速拓展，传统产业加速数字化转型，派生出大量新职业需求，创造了大批新增就业，并推动实现从固定就业到弹性就业、从传统就业到新兴就业、从雇用就业到灵活就业、从专业型就业到复合型就业转型的发展转变。2019年和2020年人力资源和社会保障部先后发布了两批共29种新职业，其中与数字经济相关的职业比例超过75%。国家信息中心发布的《中国共享经济发展报告2020》显示，2019年我国以新就业形态出现的平台企业员工达623万人，同比增长4.2%，平台带动的就业人数约7800万人，同比增长4%。据中国人民大学统计，我国游戏、电竞、直播、网络文学等四个数字文化行业吸纳全职就业约1145万人。数字经济为不同层次群体提供了更加自主和多元的就业机会。中国信通院发布的《中国数字经济就业发展研究报告》通过对国内主流招聘平台的数字经济就业招聘数据分析了数字经济对就业劳动力需求情况。结果显示，数字经济就业岗位对不同教育背景的劳动力均有强劲需求，低中高学历总体占比比较平衡。如在高端就业中，本科及以上学历占比37.8%，专科占比27.8%，高中及中专占比5.5%。在各种岗位的全职就业招聘中，14.7%的招聘条目不要求学历，为不同层次和技能水平劳动者提供了更多就业机会。特别是部分低教育水平劳动者有了接触前沿技术和优质工作岗位的机会，提升了就业公平度。数字经济对就业的贡献还体现在其较高的薪资水平上，2018年数字经济就业岗位的平均月薪达7057元，高于同期规上企业平均工资（5696元/月）23.9%。
三、我国数字经济发展的突出短板
（一）原始创新能力较薄弱，关键核心技术受制于人
总体上看，我国数字产业的自主创新短板仍然突出。
1. 基础研究较弱
我国数字经济发展更多体现为强调量的增长，对质的提升关注度不足。由于我国数字产业的发展优势在消费侧，企业技术开发也主要集中于应用端。如抖音、微信等社交应用和各大购物平台开发的算法规则，京东自主研发的无人仓调度算法应用入围全球运筹和管理科学界的最高奖项2021年弗兰兹·厄德曼（FranzEdelman）奖名单，这些都体现了较高的应用创新能力。相比之下，关键基础领域自主创新能力比较薄弱，研发投入占研发总投入的比重长期徘徊在5%左右，与世界主要创新型国家15%～20%的差距较大。
2. 关键核心技术受制于人
我国在核心元器件、高端芯片、集成电路、基础软件、数据处理分析、可视化呈现等核心技术方面自主知识产权严重不足，大量依赖进口，95%的高端专用芯片需要进口。据统计，2017—2019年我国知识产权进口额占技术进口额的比重分别为65.63%、68.46%和60.32%，贸易逆差额分别高达182.46亿美元、182.71亿美元和175.84亿美元，成为技术贸易逆差的最大来源。核心技术高度依赖发达国家导致经贸摩擦频发，反过来又增加了我国引进关键核心技术和前沿技术的困难和成本。
3. 高端创新人才匮乏
我国拥有世界上规模最大的科技人才资源，但人才供给结构呈现明显断层，高尖端核心技术人才、工程师及领军型人才结构性失衡严重。由于数字经济发展迅速，相关职业教育培训能力短时间内难以满足需求，数字经济领域高端技术人才储备不足。以大数据专业为例，2016年教育部新增“数据科学与大数据技术”专业，2017—2019年高校数据科学与大数据技术专业新增备案数量依次为32所、250所和196所。赛迪研究院数据显示，到2018年我国大陆地区大数据核心人才缺口达60万人以上，到2025年大数据人才缺口将继续扩大至230万人。2020年7月人社部中国就业培训技术指导中心联合阿里钉钉发布的《新职业在线学习平台发展报告》显示，到2025年我国人工智能人才需求规模达500万人、云计算工程技术人员近150万人。智联招聘发布的《2020年新基建产业人才发展报告》显示，到2019年我国新基建核心技术人才缺口将达417万人。除了专业人才外，具有经济、管理、法律、产业政策等多学科知识，同时具备实践能力和管理技术的复合型创新人才也是我国数字经济发展的短板。陈煜波 等（2021）2020年对全球31个重要创新城市（地区）所有领英用户中近4000万数字人才分析发现，中国数字人才在ICT行业的比例高于欧美发达国家，而欧美发达国家的数字人才在传统行业比例高于中国。同时，中国数字人才的主要技能集中在数字技能方面，而欧美发达国家的数字人才除了拥有数字技能外还拥有丰富的行业技能和商业技能，如医疗管理、房地产、建筑工程、制药、教育管理等。
（二）二元鸿沟突出
1. 城乡数字化发展差异显著
第47次《中国互联网络发展状况统计报告》数据显示，截至2020年我国网民总量达9.89亿人，其中城镇网民6.8亿人，占比68.7%，互联网普及率79.8%；农村网民3.09亿人，占比和互联网普及率分别为31.3%和55.9%。从职业分布看，农林牧渔从业人口的网民数量占比仅为8.0%。造成农村居民网络应用程度低的主要原因是受教育程度低。其次，网络使用成本也是重要原因，据统计，月收入1000元以下的网民群体占比仅为15.3%，而这部分人口主要集中于农村地区。因此，面向农村地区的数字化普及和渗透的重点是提升农村网民的数字技能水平，加大数字惠农政策力度等。
2. 年龄鸿沟与数字化矛盾凸显
人口老龄化与数字化的矛盾不断凸显。在我国网民的年龄结构中，50～59岁网民占比15.1%，60岁以上网民占比11.2%，二者加总仅为26.3%。较低的数字技能应用水平叠加数字化应用场景快速拓展，以及公共服务类网站及移动互联网应用（APP）无障碍化普及率较低，这些因素限制了中老年群体对数字经济的参与程度，在数字化进程中不断被边缘化，老龄人口面临着日常生活被嵌入数字化技术无所适从的困境，如在线出行、在线支付、在线就医等。因此，提高数字化转型中的适老化水平，应成为我国数字经济包容性和普惠性发展的重要内容。
（三）数字经济综合实力不强
我国数字经济规模仅次于美国，位居世界第二位，但发展质量与美国相比存在较大差距。
1. 我国数字经济总体规模偏低
从整体规模看，我国GDP和数字经济均居世界第二位，2019年我国数字经济规模5.2万亿美元，占GDP（14.36万亿美元）比重36.2%；同期，美国数字经济规模13.1万亿美元，占GDP（21.43万亿美元）比重达61%。我国数字经济规模相当于美国的39.7%，同期GDP则相当于美国的67%。
2. 我国数字经济企业的实力明显落后于美国
根据《福布斯》数据，2019年我国上榜全球数字经济百强企业的数量居世界第二位（14家），远不及同期进入财富世界500强排行榜前100位的企业数量（24家）。在互联网平台方面，根据联合国贸易和发展会议（UNCTAD）数据，全球70个最大数字平台中，美国和中国分别占据市值前两位，美国占68%，中国仅占22%。根据CB Insights数据，2020年9月美国和中国拥有独角兽企业的数量分别居前两位，美国占48%，中国占24.7%。
3. 我国与美国数字经济发展差距继续拉大
根据腾讯研究院的统计，2014—2020年9月，按年度市值排名，我国进入全球前十名的互联网公司由3家减少为2家，美国由7家增加到8家。从市值规模看，我国在十大互联网公司市值中所占比例呈下降趋势，从2017年的22%持续下滑至目前的16%，美国则由78%上升至84%。从代表公司看，苹果公司市值在2014年低于我国当时最大的3家公司（阿里巴巴、腾讯、百度）之和，现在则超过我国最大的6家公司（阿里巴巴、腾讯、美团、京东、拼多多、网易）之和。亚马逊的市值在2014年远低于阿里巴巴，现在则相当于我国最大的3家公司之和。同时，我国互联网公司收入增速优势也在减弱。2014年我国4家主要互联网公司（阿里巴巴、腾讯、百度和京东）的收入平均增速是美国9家主要互联网公司（微软、苹果、亚马逊、Alphabet、Facebook、Salesforce、PayPal、Netflix、Adobe）的2.3倍，此后逐年降低，2019年降至1.1倍，目前仅以2.3个百分点的微弱优势快于美国。
（四）工业互联网发展滞后，存在“单腿跳”现象
与国际平均水平及发达国家水平相比，目前数字技术对我国各产业的渗透率仍然较低。我国数字经济发展主要由消费驱动，产业互联网发展比较滞后，存在“一条腿长、一条腿短”的现象。我国是全世界唯一拥有联合国产业分类中所列全部工业门类的国家，已经建成门类齐全、独立完整的现代工业体系，工业规模居全球首位。与之相比，工业互联网发展相对滞后，这也是与美国差距拉大的重要因素。美国以消费互联网和产业互联网双轮驱动的方式向前发展，云计算和企业服务成为支撑新一轮增长的核心驱动力。如Azure和AWS分别成为微软和亚马逊增长的核心动力。众多细分领域的产业互联网服务也蓬勃发展，Salesforce多年位居世界十大互联网公司之列，Zoom和Shopify（加拿大）的市值达1000亿美元以上，ServiceNow和Intuit在800亿美元以上。目前我国的数字经济仍由消费驱动，产业互联网则刚起步。中国信通院数据显示，2019年我国服务业和工业数字经济渗透率（37.8%和19.5%）远低于发达经济体（46.7%和33.0%），并低于全球平均水平（39.4%和23.5%）。
（五）监管创新不足，不能适应数字经济快速发展的要求
由于我国监管理念和相关制度滞后于数字经济发展实践，造成平台经济市场不公平竞争和发展不规范，平台垄断和金融风险，平台对实体经济侵蚀，以及消费陷阱、欺诈、个人信息泄露等问题日益突出，严重影响了数字经济健康发展。同时，数字技术创新活跃、快速迭代，对层出不穷的新业态新模式还没有形成适应数字经济规律的监管方式，既存在监管的真空地带，又存在过度监管等问题。这些对于新经济发展将带来不利影响。
一是监管缺失。在互联网金融领域尤为突出，由于缺乏监管和相关规则，导致行业野蛮生长，P2P爆仓、高杠杆率、高利贷、金融诈骗等问题不断出现，金融风险加剧。此外，由于新技术更新迭代快，应用场景扩展迅速，导致许多领域没有主管部门。如对无人货运应用的监管存在主管部门不清、政策不明等问题，难以落地运营，应用场景探索极为有限。二是多头监管。数字企业的跨行业、跨领域经营往往面临多政府部门的监管要求，政策相互掣肘。如互联网银行，目前国家相关政策仍处于试行阶段，对开设实体网点有一定限制。由于一类远程账户未放开，当前互联网银行的远程开户仍限于二、三类账户，在支付额度和使用场景等方面限制较多，吸收公众存款困难。但国家出于审慎监管原则，又要求来自互联网银行贷款中必须有一定比例来自于存款，这些相互掣肘的政策影响其发展。三是过度监管。如滴滴出行反映，疫情期间全国178个城市被叫停网约车服务。对数字经济的过度限制和监管有损企业的创新活动并可能产生连锁负面反应。因此，把握适度监管和发展之间的平衡十分重要。
（六）数据开放共享严重不足，导致数据有效开发利用水平不高
由于数据标准不统一、权责关系不明晰、共享机制不明确、法律保障不健全等原因，政府部门和企业沉淀的海量数据资源如何开放共享和有效利用一直存在较大障碍。从政府部门看，由于多头管理、跨部门协同障碍以及对数据安全的担忧，导致跨行政部门、政府与企业之间数据共享渠道不畅通，制约了政府应对突发事件的服务效率、协同管理能力和应急响应能力。从企业方面看，由于数据的所有权、使用权、管理权、交易权等没有明确的法律保障，已经对企业经营和消费者隐私保护造成较大影响。因此，推动平台企业在法律法规框架下，实现数据互联互通、开放共享已经成为亟待解决的问题。
四、新发展格局下推动数字经济高质量发展的政策建议
要加强我国数字经济发展的顶层设计，以促进数字企业的技术创新、业态创新和模式创新为重点，发挥超大规模市场优势不断扩大数字技术应用场景，尤其要在产业互联网主导的“下半场”中取得主动，实现消费互联网和产业互联网双轮驱动的发展格局。发挥跨境电商平台在贸易创新发展中的作用，打通国内外两个市场、实现两个循环相互促进。同时，建设分工协作的区域数字经济体系，探索彰显特色优势的发展路径，推进产业链供应链协同发展，结合国家重大区域战略打造数字经济高地。加强数字经济国际合作，为我国数字企业国际化发展营造良好环境。构建与数字经济发展相适应的创新政策体系和监管模式，全面统筹数字经济开放、发展与安全。
（一）以突破关键技术瓶颈为重点提升技术创新能力
第一，发挥新型举国体制优势，强化国家战略科技力量，加强关键核心技术攻关。一要发挥国家科研机构、高校在基础研究中的作用，提高原始创新能力，勇闯“无人区”，实现“从0到1”的突破。二要发挥华为、腾讯、阿里、百度等龙头企业的引领作用，注重核心关键技术研发，加强基础研究，系统布局前沿共性技术攻关，突破芯片、底层架构等关键核心技术瓶颈，夯实底层技术根基，打造以“5G+人工智能+云计算”为基础的研发应用平台，为企业开展产业链协同创新提供良好环境。在数字技术领域的国家重大战略规划、科技专项、技术标准等方面提高平台企业参与度，推动大科学装置等国家基础科学研究资源向平台企业开放。鼓励平台企业加大研发投入，对于企业内设研发机构同等享受税收、补贴、人才等国家相关优惠政策。三要夯实产学研用相结合的技术创新体系。加快政府管理职能转变，在技术创新的制度供给方面积极探索，要更加注重市场机制作用和创新要素的市场化配置，注重发挥各类企业的主体作用。畅通企业与高校、科研机构、用户的协同创新机制，推动大中小微企业的创新链协同发展，完善各类技术交流合作平台，加强各类产业创新联盟建设。
第二，实施数字经济人才计划。一方面，要大力吸引海外创新型领军人才。鼓励各地政府加大吸引留学人员、海外华人华侨回国创新创业，吸引各国高精尖人才来华工作力度。通过实施人才计划，加大科研经费补贴、工资薪酬、个税减让、股票期权激励等力度，在住房安置、子女上学、户籍、出入境便利等方面加大政策支持，为他们安居乐业创造良好的条件。将人才引进与事业发展有机结合，使人才不仅引得来，更要留得住，让他们创新有空间、创业有平台、发展有天地，造就一批站在世界科技前沿的海外领军人才队伍。另一方面，要积极增加高等院校、职业学院等专业学科设置，扩大招生规模。同时要发挥社会培训机构、龙头企业的力量，大力开展职业培训、岗位培训，加快改变新一代信息技术人才短缺的困境。
第三，加强开放创新合作。构建有活力、有创新力的开放创新制度环境，强化国际技术交流与研发合作。积极探索与欧盟、日本、英国、美国等发达经济体的技术合作新机制，以产业链、供应链为依托布局创新链，构建互利共赢的开放创新合作体系。从引进—模仿—学习的单向传统模式，向共创、共享、共赢的双向交互创新模式转变。鼓励华为等企业开放底层技术，支持数字技术开源社区等创新联合体发展，完善开源知识产权和法律体系，鼓励企业开放软件源代码、硬件设计和应用服务。
（二）发挥我国大市场优势扩大数字技术应用场景
第一，加快推动数字产业化进程。重点培育壮大人工智能、大数据、区块链、云计算、网络安全等新兴数字产业，提升通信设备、核心电子元器件、关键软件等产业水平。构建基于5G的应用场景和产业生态，在智能交通、智慧物流、智慧能源、智慧医疗等重点领域开展试点示范。鼓励企业开放搜索、电商、社交等数据，发展第三方大数据服务业。促进平台经济的健康发展。
第二，继续拓展数字技术在消费领域的应用场景。疫情后消费者日益习惯在数字空间进行消费、娱乐和社交，为不断拓展多元、新型的数字消费场景奠定了基础。因此，消费互联网经济未来仍有广阔前景，应支持消费领域平台企业挖掘市场潜力，增加优质产品和服务供给；为消费者实现数字化生活方式提供高效连接，创造和普及消费新场景，培育消费新行为和新需求。同时，加快发展线下向“上”融合和线上向“下”拓展的双向消费形态，多层次释放我国大市场的消费潜力。聚焦教育、医疗、养老、抚幼、就业、文体、助残等重点领域，提供智慧便捷的公共服务。推进学校、医院、养老院等公共服务机构数字化转型，推进线上线下服务深度融合，积极发展在线课堂、互联网医院、智慧图书馆等，对接基层、边远和欠发达地区，扩大优质公共服务资源辐射覆盖范围。推动购物消费、居家生活、旅游休闲、交通出行等各类场景数字化，推进智慧社区建设，提高社区生活服务、社区治理及公共服务的数字化水平，打造新型数字生活。要大力开发老年人、残疾人共享数字生活的新模式。
第三，通过推动传统产业数字化转型扩大产业互联网应用场景。实施“上云用数赋智”行动，推动数据赋能全产业链协同转型，加速用工业互联网平台改造提升传统产业和发展先进制造业。企业数字化转型的难点和痛点主要包括信息不对称、产业数据开放程度低、数字化转型成本高等，应加速构建线上线下跨界融合的新产业生态体系，尤其要发挥超大规模平台的优势，利用大数据搭建数字企业与传统企业精准对接的平台，构建平台数据开放共享的有效机制，为促进传统企业技术创新提供基础支撑。加快政府产业数据开放，使数字企业精准了解产业发展的痛点，为产业数字化转型提供招商、资金的精准对接。鼓励重点行业和区域建设工业互联网平台和数字化转型促进中心，深化研发设计、生产制造、经营管理、市场服务等环节的数字化应用，培育发展个性定制、柔性制造等新模式，加快产业园区数字化改造。深入推进服务业数字化转型，培育众包设计、智慧物流、新零售等新增长点。加快发展智慧农业，推进农业生产经营和管理服务数字化改造。
第四，加快推动智慧城市和数字乡村等新型数字基础设施建设。将物联网感知设施、通信系统等纳入公共基础设施统一规划建设，推进市政公用设施、建筑等物联网应用和智能化改造。构建城市数据资源体系，推进城市数据大脑建设。加快推进数字化乡村建设，构建面向农业农村的综合信息服务体系。
（三）发挥跨境电商平台在数字化新外贸中的作用
第一，推动跨境电商转型升级和创新发展。跨境电商是贸易数字化的重要推动力量和畅通“双循环”的重要载体。要顺应贸易数字化发展新趋势，把发展跨境电商平台放在贸易高质量发展的重要战略地位。鼓励电商不断创新数字技术应用、创新商业模式和服务模式，引导跨境电商由单一的商品贸易向货物贸易+服务贸易的新一代全链路跨境电商模式转型升级。尤其要发挥超大规模平台的综合服务功能和创新引领作用，支持跨境电商平台构建网络化、数字化、智能化的国际供应链体系，大力发展海外仓，建设国际物流枢纽，完善国际物流网络体系，为我国企业海外发展提供物流供应链服务。
第二，以制度型开放促进跨境电商持续发展。将跨境电商平台的规则、规制、管理、标准等制度创新作为跨境电商综试区、自贸试验区、自由贸易港等开放平台推动制度型开放的重要内容，加强与高标准国际规则对接，促进RCEP加快实施，推动中欧投资协定落地，同时，为我国加入CPTPP的相关规则标准对接做准备。发挥我国跨境电商的先发优势，把握国际规则制定的话语权和主动权。
（四）探索与数字经济发展相适应的促进政策和监管方式
第一，为数字企业创造公平竞争环境和产业发展环境。确立竞争政策的基础性地位是激发微观主体创新创业活力的关键。探索数字经济负面清单管理模式，破除行业和地域准入壁垒，使各类市场主体依法平等进入。清理和调整不适应数字经济发展的行政许可、商事登记等事项及相关制度，建立容错机制，促进新业态、新模式加快成长。尤其要为民营企业和外资企业创造公平竞争环境，消除在参与5G等新基建投资、重大科技项目招标采购等方面的限制，财政补贴要一视同仁。通过各种试点示范区建设，不断形成可复制推广的创新模式和发展路径。加快企业数字化转型的公共服务平台建设，鼓励行业主管部门牵头建立工业互联网应用实验平台，探索不同应用场景的实现，将有市场前景的成功模式向行业推广。增加技术研发和技术改造补贴，用于支持企业数字化改造升级，应对数字技术更迭快、市场竞争激烈等挑战。健全数据产权交易机制，培育规范的数据交易平台和市场主体，发展数据资产评估、登记结算、交易撮合、争议仲裁等市场运营体系。
第二，加强完善数字经济监管体系。加快完善平台经济法律法规，强化平台企业数据安全责任，维护好用户数据权益及隐私权。实现事前事中事后全链条监管，加强反垄断监管，将互联网金融活动全部纳入金融监管，及时弥补规则空白和漏洞。加强平台各市场主体权益保护，督促平台企业承担商品质量、食品安全保障等责任。创新监管方式，尤其要运用大数据、云计算、区块链等技术手段，建立以信用为核心的市场监管机制，提升政府监管效能。
第三，坚持包容审慎监管和分类监管的原则。我国数字经济蓬勃发展的一个重要原因是，政府以开放包容的态度对待业态创新。数字经济市场监管应以保护和促进创新为目标，对于新技术、新业态、新模式本着保护和鼓励的原则进行监管。特别是平台创新会形成业态多元化，更应持审慎保护的监管态度。随着新一代数字技术加快发展，数字经济新业态、新模式层出不穷，具有丰富性、多元性等特征，应探索针对不同类型数字行业进行分类监管。
（五）加强数字经济治理国际合作
数字治理合作已经成为全球数字经济合作的重要议题。我国应积极参与全球数字治理和WTO、G20、APEC等框架下的有关数字经济议题谈判与协商，形成系统的中国主张。对接高水平国际经贸规则，着重在跨境数据流动、平台治理、隐私保护、知识产权保护及数字税、数字货币等国际规则和数字技术标准制定方面加强双边、区域、多边合作，力争与主要贸易伙伴达成共识。推动RCEP实施、中欧投资协定谈判落地，积极加入CPTPP，在更多双边、区域和多边自由贸易区谈判中纳入电子商务议题，加强与相关国家的数字监管和数据安全合作。推进网络空间国际交流合作。
（六）全面统筹数字经济开放发展与安全
随着全球数字技术和数字经济加速发展，数据成为核心要素，维护数字主权、数据安全和国家发展利益，已经成为各国数字经济发展面临的共同问题。为此，一要统筹数据开发利用、隐私保护和公共安全，加快建立数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全保护等基础制度和标准规范。加强涉及国家利益、商业秘密、个人隐私的数据保护，加快推进数据安全、个人信息保护等领域立法，完善数据分类分级保护制度，加强数据安全评估，推动数据跨境安全有序流动。二要加强网络安全保护。加强重要领域数据资源、重要网络和信息系统安全保障，加强网络安全风险评估和审查。加强网络安全基础设施建设，强化跨领域网络安全信息共享和协同。三要推动全球网络安全保障合作机制建设。构建打击网络犯罪的国际协调合作机制。
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